关于优化城镇燃气企业特许经营制度的思考

2002年以来，国家有关部委陆续出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委令25号)等一系列文件，逐步推行公用事业特许经营制，规范特许经营管理的相关做法。2011年3月1日起正式施行、2016年2月6日修订的《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号），对加强城镇燃气管理，保障燃气供应，防止和减少燃气安全事故，保障公民生命、财产安全和公共安全，维护燃气经营者和燃气用户的合法权益，促进燃气事业健康发展等方面提出了明确要求；国家住房和城乡建设部制定并发布的《燃气经营许可管理办法》（建城规〔2019〕2号），则进一步规范了燃气经营许可行为，加强了对燃气经营许可的管理。

一、关于燃气特许经营获取条件

笔者通过对上述相关政策法规条文的梳理，对国内从事城镇管道燃气经营需要具备的相关条件进行了分析对比，详见图1。一般来说，对于管道燃气经营企业，应先通过公开招投标的方式，取得某区域的燃气特许经营权并与当地政府或燃气主管部门签订特许经营协议后，才具备申请该区域的燃气经营许可资格。

图1：管道燃气经营所需条件

此外，城镇管道燃气企业如果需从事CNG、LNG生产、运输和加气站经营业务，还需要取得危险化学口经营许可证，具体条件如图2所示：

图2：CNG、LNG生产、运输和加气站经营所需条件

二、各地燃气特许经营获取要求

全国各省份根据国家政策的相关规定、结合当地实际情况，也先后发布了地方性燃气管理条例或燃气管理办法，部分省份实施的地方性法规中关于“燃气特许经营”的规定与前述办法的规定并不完全一致，不同省份的规定也有较大差异。

笔者梳理了全国31个省、自治区、直辖市发布的地方性燃气管理条例或管理办法（截至2023年11月前发布），除天津、广东（2023年12月1日即将施行）、陕西、宁夏、新疆等5个省份的燃气管理条例（办法）中未提及特许经营相关制度，其余26个省份均在其燃气管理条例（办法）中明确规定了管道燃气经营应实行特许经营制度，并在其燃气管理条例（办法）或其他有关规定中指出，燃气企业应通过招投标、竞争性谈判等公开、公平、公正的市场竞争方式来获取特许经营权。各地规定施行城镇燃气企业经营特许制度的情况，详见图3。

图3 各地城镇燃气企业经营特许制度的施行情况

*注：甘肃、新疆未发布省部级燃气管理条例，故本文中将其省会（首府）城市发布的条例用来对比分析。

通过分析未提及特许经营制度的5个省份，笔者认为当地未明确规定实行燃气特许经营的主要原因：一是当地城市天然气管网开始建设的时间较早，现行条例虽未提及特许经营制度，但城镇燃气的区域性经营已是既成事实或燃气经营企业早已与当地政府签订过特许经营协议；二是部分省份的现行条例发布时间较早，在发布当时未作硬性要求。

三、相关建议

结合国务院办公厅在2022年5月出台的国办发〔2022〕22号文中关于“强化城市燃气市场治理和监管”的要求，以及国家能源局在今年9月《天然气利用政策（征求意见稿）》中新增的“要规范城镇燃气企业准入门槛，促进城镇燃气企业兼并重组，整合优化”的规定，笔者认为，各地应尽快完善燃气管理条例、燃气经营许可管理办法等规定，建立燃气特许经营准入退出机制，同时支持城燃行业兼并重组、区域化整合，促进燃气市场规模化、专业化发展。

一是完善燃气特许经营相关规定并开展燃气经营许可的清理工作。尚未在其燃气管理条例（办法）提及施行特许经营制度或未明确燃气特许经营权获取方式的省份，应在未来修订时对相关内容进行完善和明确。针对现有城燃项目开展燃气经营许可清理工作，对城镇燃气的区域性经营已是既成事实，但未取得特许经营许可权的城燃项目，符合经营条件的，应补签特许经营协议；达不到经营条件要求的，应限期整改或退出经营。

二是推行特许经营资格定期评估机制。对已取得特许经营权的城燃项目，加强对燃气经营企业的监管和评估，强化燃气企业的安全管理、应急保供和服务质量。如浙江省自2022年4月1日起已开始执行《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》；辽宁、广西、云南也在其燃气管理条例（办法）中明确规定，燃气管理部门应对管道燃气经营者的经营情况进行中期评估，且评估周期不低于两年。

三是促进城燃企业的整合，推行“一城一企”。从政府监管角度来看，鼓励企业之间的并购和重组，改变目前在同一行政区域内授予多家燃气企业特许经营权的现象，可以减轻政府的监管压力、缩小监管范围，同时提升监管深度和精度；从企业角度来看，小型城燃企业可以考虑与大中型城燃企业合作，通过参股、并购、重组等方式来进行企业整合，逐步淘汰掉实力有限、规模小、保供水平低的企业，发挥规模化效应；从民生角度来看，大型企业在保供调峰、安全管理、经营管理等方面能带来更好的保障。因此，新的城燃项目在特许经营权招标时，建议优先考虑所在地周边的大中型城燃企业。