管道燃气特许经营中期评估发现的企业常见问题与建议

2004年2月，原建设部印发了建设部令〔2004〕第126号《市政公用事业特许经营管理办法》，其第二十一条规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。2005年9月，原建设部印发了建城〔2005〕154号文《关于加强市政公用事业监管的意见》，进一步强调要按照建设部令〔2004〕第126号《市政公用事业特许经营管理办法》的要求，具体落实特许经营项目中期评估等规定，完善特许经营制度。

在建设部令〔2004〕第126号《市政公用事业特许经营管理办法》和建城〔2005〕154号文《关于加强市政公用事业监管的意见》的指导下，我国许多省份相继出台了一些管道燃气特许经营评估制度、办法或管理规定。笔者作为管道燃气特许经营中期评估项目组主要成员，在参与江苏、浙江、湖南、安徽等地数十项管道燃气特许经营中期评估项目后，总结了管道燃气特许经营企业（以下简称“燃气企业”）常见问题，并在分析后给出了解决建议。

2.1 居民用户燃气表到期后未及时更换

JJG577-2012《膜式燃气表》第7.5.1条规定：“对于最大流量Qmax≤10m³/h且用于贸易结算的燃气表只作首次强制检定，限期使用，到期更换。以天然气为介质的燃气表使用期限一般不超过10年”。

居民用户燃气表一般采用G1.6或G2.5型皮膜表，按JJG577-2012《膜式燃气表》规定应在到达10年最大使用期限时由燃气企业更换。对于一些规模较大的燃气企业，近年每年有数万块居民用户G1.6或G2.5型皮膜表到达10年最大使用期限，但因燃气企业考虑更换成本和人力投入较大等因素，居民用户皮膜表到期更换进度进展缓慢，到期居民用户皮膜表数量逐年累计，部分燃气企业已累计数十万户居民用户燃气表到期未更换。

另外，部分居民用户认为燃气表使用较多年限以后实际计量数会偏小，因此拒绝燃气企业更换燃气表，这在一定程度上也阻碍了居民用户燃气表的更换进度。

2.2 储气能力不足

2018年4月，国家发展改革委和国家能源局联合印发了发改能源规〔2018〕637号文《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，要求城镇燃气企业要建立天然气储备，到2020年形成不低于其年用气量5%的储气能力。可中断合同供气、高压管存、上游产量调节等不计入储气能力。

国内大部分城市燃气企业储气能力远不足年用气量的5%。目前，国内燃气企业主要采用自建LNG储配站来提高储气能力，但LNG储配站用地对周围土地规划影响较大，选址较困难。另外，燃气企业分别自建LNG储配站，增加了城市燃气运营风险源点，且难以形成规模效应，投资较大，通常无法取得经营效益，徒增企业运营成本，影响燃气企业建设积极性。

2.3 反恐怖防范工作存在不足

2016年9月，住房和城乡建设部、国家反恐办联合印发了建城〔2016〕203号文《城市燃气行业反恐怖防范工作标准》，第6.1.1条规定：“供气企业应制定反恐怖防范的实施方案和相应的应急预案，负责反恐怖防范的每一个具体责任单位（各类厂站等）都应制定一套系统的反恐怖应急预案，并形成包含总体预案和专项预案的预案体系”；第6.1.3条规定：“各供气企业应当定期组织反恐怖应急演练，每年不少于一次，并根据预案执行过程中存在的问题，不断改进和完善预案”。

燃气企业基本已按2019年应急管理部令第2号《应急管理部关于修改<生产安全事故应急预案管理办法>的决定》等最新要求编制了生产经营单位综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，但较多燃气企业应急预案缺失反恐怖防范方面的内容，也未按要求每年开展反恐怖应急演练。

2.4 未按规定计提安全生产费用

因天然气属于原国家安全监管总局发布的《危险化学品目录（2015版）》，所以管道天然气企业属于危险品生产与储存企业。

2012年2月，财政部和原国家安全监管总局联合印发财企〔2012〕16号文《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，第八条规定：“危险品生产与储存企业以上年度实际营业收入为计提依据，采取超额累退方式按照以下标准平均逐月提取：（一）营业收入不超过1000万元的，按照4%提取；（二）营业收入超过1000万元至1亿元的部分，按照2%提取；（三）营业收入超过1亿元至10亿元的部分，按照0.5%提取；（四）营业收入超过10亿元的部分，按照0.2%提取”。

目前，有较多燃气企业未按财企〔2012〕16号文《企业安全生产费用提取和使用管理办法》要求计提安全生产费用，另有部分燃气企业仅以燃气销售收入为计提依据，未计入燃气安装收入及延伸服务收入，造成安全生产费用计提不足。

2.5 未按规定开展压力管道年度检查和定期全面检验

城镇燃气管道通常分为高压燃气管道（1.6＜P≤4.0）、次高压燃气管道（0.4＜P≤1.6）、中压燃气管道（0.01≤P≤0.4）、低压燃气管道（P＜0.01），按现行国家特种设备安全技术规范TSG D7003-2010《压力管道定期检验规则—长输（油气）管道》第三条、第二十三条规定和TSG D7004-2010《压力管道定期检验规则—公用管道》第六条、第七条、第二十九条规定，高压燃气管道（1.6＜P≤4.0）、次高压燃气管道（0.4＜P≤1.6）、中压燃气管道（0.01≤P≤0.4）需按规定开展压力管道年度检查和定期全面检验。

年度检查至少每年1次，进行全面检验的年度可以不进行年度检查。年度检查通常由管道使用单位公用管道作业人员进行，也可以委托国家质检总局核准的具有资质的检验机构进行。

全面检验周期根据燃气管道压力级别和是否首次全面检验，结合上一次全面检验结果和合于使用评价结果，对照TSG D7003-2010《压力管道定期检验规则—长输（油气）管道》第二十三条表1检验周期表和TSG D7004-2010《压力管道定期检验规则—公用管道》第二十九条表1全面检验最大时间间隔，确定下一次全面检验日期。承担管道全面检验的检验机构，应当由国家质检总局核准，并且在核准的范围内开展工作。

2020年以前，国内大部分燃气企业未开展压力管道年度检查和全面检验工作。2020年后，在各地压力管道主管部门和城镇燃气行业主管部门的要求下，部分燃气企业开始制定压力管道年度检查和全面检验计划。

2.6 中低压燃气管道工程普遍无法领取施工许可证

2014年10月，原住房和城乡建设部颁布了第18号令《建筑工程施工许可管理办法》（新版经住房和城乡建设部〔2021〕第52号令修正），其第二条规定，“城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应向工程所在地的县级以上人民政府建设管理部门申请领取施工许可证。”

自2014年起，各省城镇燃气行业主管部门也陆续下发了加强城镇燃气建设手续管理的通知，要求燃气场站、燃气管道工程，未按规定办理施工许可手续，不得开工建设。

近年，燃气企业建设的燃气场站、高压燃气管道工程已基本可以按各地建设管理部门的规定流程取得施工许可证，但各地因无中低压燃气管道工程施工许可证发放制度，或申请中低压燃气管道工程施工许可证的资料要求过高、过多，例如需提交中低压燃气管道工程项目的单项核准、单项招投标、单项施工图审查、单项质量和安全监督手续等资料才能申请办理施工许可证。中低压燃气管道工程具有单项工程体量小、数量庞大的特点，燃气企业每年中低压燃气管道工程可达数百上千项，难以实现为每项中低压燃气管道工程办理单项核准、单项招投标、单项施工图审查、单项质量和安全监督手续。从而导致，目前国内大部分燃气企业无法为中低压燃气管道工程办理施工许可证。

2.7 第三方施工开挖破坏事故较多

各地燃气企业燃气管道遭第三方施工破坏仍较多，一方面是因为近年城市开发建设力度大，各类开挖施工较多造成的，另一方面是因为较多施工单位为避免影响交通，选择夜间突然进场施工，且未按要求办理地下燃气管道施工交底造成的。另由于燃气企业管道巡线人员配备不足，未能对第三方开挖施工现场进行有效的旁站监督，也是第三方施工开挖破坏事故较多的重要原因。

3.1 针对居民用户燃气表到期更换方面的建议

燃气企业需完善居民用户燃气表档案信息，更加重视居民用户燃气表到期更换工作，加大资金和人员投入力度，并向居民用户宣传燃气表超期使用的安全隐患，严格按JJG577-2012《膜式燃气表》要求，对到期居民用户燃气表100%及时更换。

3.2 针对储气能力不足的建议

燃气企业在谋求自建LNG储配站的同时，可尝试租用或购买周边大型LNG储配基地、天然气地下储气库等储气设施的储气能力，以克服LNG储配站在各城市选址困难的问题，并可短时间内建成满足国家储气能力要求的天然气储备气源。另外，可以选择与地方城投公司、其他燃气企业联合建设大型LNG储备基地或天然气地下储气库，形成规模效应，通过科学运行取得经营效益。

3.3 针对反恐怖防范工作的建议

燃气企业应建立包含反恐怖综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案的反恐怖防范应急预案体系，建立反恐怖应急处置组织机构，明确反恐怖信息报告和应急响应程序，并联合当地公安部门每年至少组织一次反恐怖应急预案演练，演练前制定演练计划和演练方案，演练后应及时进行总结。

3.4 针对安全生产费用方面的建议

首先，燃气企业需认识到其属于危险品生产与储存企业，适用财企〔2012〕16号文《企业安全生产费用提取和使用管理办法》第八条的相关规定。其次，燃气企业在计提安全生产费用时不能只考虑燃气销售收入，而应以年度实际营业收入（含燃气销售收入、燃气安装收入及延伸服务收入等）为计提依据。另外，燃气企业应建立健全安全生产费用管理制度，明确安全生产费用使用范围，安全生产费用计提和支出应建立专项台账，接受安全生产监督管理部门和财政部门的监督。

3.5 针对压力管道年度检查和定期全面检验工作的建议

燃气企业需完善压力管道档案，制定压力管道年度检查和全面检验计划。为提高压力管道年度检查工作效率和节约成本，建议燃气企业培训压力管道管理人员，自行开展压力管道年度检查工作，并建立压力管道年度检查台账。压力管道全面检验工作需按规定委托给国家质检总局核准的具有资质的检验机构进行，并及时为检验机构提供必要的辅助和配合工作。

3.6 针对中低压燃气管道施工许可证办理工作的建议

由燃气企业报送季度或年度中低压燃气管道工程建设计划，燃气行业主管部门审阅后下发季度或年度工程建设计划的批复，以季度或年度工程建设计划批复代替项目核准；项目核准后，季度或年度工程建设计划中的项目打包进行设计、施工、监理招投标；设计单位出具施工图后，报送审图中心或组织燃气行业专家批量审图，出具审图意见，并办理建设工程质量、安全监督通知书；最后，报送以上完整资料申办施工许可证。

目前，苏州市已按上述方案实现了中低压燃气管道工程施工许可证的正常申办。

3.7 针对第三方施工开挖破坏事故管理的建议

燃气企业需定期普查燃气管道位置标识，对遗失、缺漏标识及时补充；增加巡线人员数量，保障对第三方开挖施工现场进行有效的旁站监督；继续完善GIS系统（地理信息系统）数据库的建设，对新建、在建、已建管道进行准确的测绘定位；要求建设单位或施工单位施工前必须提交地下燃气管道交底申请，燃气管道施工交底时要求建设单位、施工单位、监理单位同时在场；联合当地燃气行业主管部门和建设管理部门加强燃气管道保护和安全宣传，加强和相关政府管理部门的共同监管，协助政府管理部门开展对造成燃气管道破坏责任单位的处罚工作。

目前，江苏、浙江已基本完成全省管道燃气特许经营项目第一轮中期评估，湖南、安徽等省份也在持续推进全省管道燃气特许经营项目中期评估工作。结合国内各城市管道燃气特许经营项目中期评估的结论，分析燃气企业存在的常见问题，并提出解决建议，对于尚未开展管道燃气特许经营项目中期评估工作的城市和燃气企业有很好的借鉴意义，利于地方政府燃气行业主管部门完善燃气企业监管和燃气企业开展自查自纠工作。