燃气大并购，有哪些合规调查要点需要留意？

目前，国内外企业均处于强化合规管理的新趋势中，“企业只有合规管理，才能长久经营”成为了大家的共识。现阶段企业普遍重视的合规义务，主要包括反垄断义务、反腐败反贿赂义务、环境保护义务等。违反前述义务所引发的风险，包括受到法律制裁、被采取监管处罚措施、遭受财产损失或声誉损失等。因此在企业并购中，为了排查目标公司是否存在合规风险，成为了收购方应该调查清楚的事项。

合规调查与法律尽职调查各有侧重点，法律尽职调查着重厘清目标公司经营证照是否齐全、重大合同是否存在风险等情况，而合规调查则侧重于被收购企业合规体系是否完整有效、是否在反腐败反贿赂、反垄断等领域存在缺陷。因此，对于法律尽职调查所关注的企业经营证照、重大合同、劳动用工、资产等内容，不在本文中予以体现。

燃气行业与其他行业相比有着一定的特殊性，比如特许经营权作为持续盈利的保证，应被重点关注；作为公用事业，涉及民生，燃气价格被政府管控；具有自然垄断的属性，易遭受反垄断调查等。因此对于燃气行业的合规调查，既要有企业合规调查的普遍性，又要满足燃气行业自身需求，要关注特殊性。

经营者集中申报是指在经营者交易符合经营者集中情形（合资合并、股权转让、资产转让、协议控制等）、达到申报标准（至少两个经营者集团营业额均超过4亿元人民币、且参与集中所有经营者集团全球营业额合计超过100亿元人民币或在中国营业额合计超过20亿元人民币），并且不符合豁免申报规定的情况下，相关申报义务人应当在交易前向国家反垄断局进行申报；在反垄断局作出决定前，经营者不得实施相关交易。

自2020年“防止资本无序扩张”提出以来，经营者集中申报数量大幅增长，2021年创新高，达到了824件（不包括处罚的未申报案件）。修改后的《反垄断法》将于2022年8月1日起实施，《反垄断法》修改后，大幅提高违法实施经营者集中的处罚金额（罚款上限数额从50万元提高到上一年度销售额的10%或500万元），威慑力十足。

对于燃气并购项目，在签署协议之前，就应当对于是否需要进行经营者集中申报作出评估，如确定需要进行申报，则应交易文件中对此作出安排，也要及时进行申报，在申报前注意避免“抢跑”行为。

（一）燃气行业的反垄断合规要点

根据《反垄断法》的相关定义，垄断行为通常指经营者之间达成垄断行为、经营者滥用市场支配地位、具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中行为。《反垄断法》及相关规定都必须得到遵守，如果经营者没有履行反垄断法所设定的义务，从事了相关禁止行为，除有豁免情形外，将被反垄断执法部门认定为违法，并被没收违法所得并处以高额的罚款，同时还可能面临来自于其他经营者或消费者的民事诉讼赔偿。

近年来，国家对公用企业垄断行为的查处和整治力度不断加强，反垄断领域的法律法规层出不穷，而燃气企业因其作为公用企业的自然垄断属性，在日常经营过程中面临着比较大的反垄断挑战。

在燃气企业日常业务领域，即安装业务、销售业务、用户服务等环节中均有比较典型的垄断行为。燃气工程安装业务中面临的反垄断风险主要有限定交易行为和附加不合理交易条件等，在管道燃气销售业务中面临的反垄断风险主要有无正当理由进行搭售、气量结算方式不合理等。此外，燃气企业在城镇燃气终端业务领域还面临设定不合理格式条款和形成垄断协议这两类典型的反垄断风险。

（二）如何识别风险

首先在进行合规调查时，对于目标公司的反垄断调查应具有针对性，并契合燃气企业的特点。对具备高风险的安装业务、销售业务等方面进行全方位调查：

一是在安装业务环节，排查目标公司是否存在限定交易的情形，比如是否要求用户必须将用户燃气工程勘察、设计、施工、监理部分或全部交由目标公司或其指定经营者实施或者是否要求用户或施工单位就用户燃气工程材料、设备或计量器具等必须向目标公司或其指定经营者采购。

二是在销售业务环节，排查目标公司是否存在无正当理由进行搭售和推荐销售的情形，比如在供用气合同、用户燃气工程安装文件、在其他公文、告示、通知等文件中，或在用户办理开户业务、燃气企业上门开通点火、安检、抄表、维护维修时，强制或变相强制用户购买燃气灶具、燃气热水器等产品或指定品牌产品，或要求用户接受其他服务；或者强制用户接受超过行业标准、设计规范要求的计量设施、报警装置等；或者强制或变相强制用户购买经营者代售的燃气保险或指定保险公司销售的燃气保险，否则不予办理开户或通气等服务。

其次对于目标公司的反垄断调查应该细致全面，对于企业普遍存在的垄断风险也应该细致排查。比如目标公司是否与具有竞争关系的燃气企业之间签订对燃气终端业务市场的价格、服务内容和供应量等方面达成一致，实现排除和限制竞争效果的垄断协议。

最后，应了解目标公司在当地市场的占有率，排查清楚相应并购是否达到经营者集中的申报标准，具体如前文所述。

（一）燃气特许经营权

根据2004年《市政公用事业特许经营管理办法》（“04年办法”）与2015年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“15年办法”）的规定，并结合燃气行业的特点，燃气特许经营是燃气企业按照协议约定向用户提供普遍的、连续的供气服务，并获得合理投资回报的一种独家排他性权利。由此，获得特许经营权的燃气企业一方面在特许经营协议的约束下履行投资义务，广泛开展燃气管网建设和供气服务，另一方面燃气企业也在协议的保障下独家享有建设经营的稳定收益。

由此可知，燃气特许经营权作为燃气企业的核心无形资产，是燃气企业获得稳定收益的保证，因此目标企业是否获得燃气特许经营权、获取程序是否规范、各地方规范文件和协议条款是否对目标公司实际控制权变更有限制性规定等问题应属于合规调查的重点。

（二）如何识别风险

1. 核查特许经营权的合法性

一是要调查目标公司是否拥有当地燃气特许经营权。审查《特许经营协议》时，首先要关注协议名称。若协议名称并未包括“特许经营”字样，而是冠以“合作经营”“招商引资”等称谓，则该协议是否能被认定为《特许经营协议》，经营者是否据此享有特许经营权，存在很大的不确定性。并且，应注意在之后交易架构的设计中，应确保并购之后的项目公司享有完整的特许经营权。

二是调查《特许经营协议》签约主体是否取得授权。根据15年办法，有权与燃气企业签署《特许经营协议》的主体为县级以上人民政府及其授权部门。实务中，一般与燃气企业签署《特许经营协议》的是当地的住建局、公用事业管理局等，对此均应审查其是否有县级以上人民政府的《授权委托书》。

三是调查特许经营取得程序是否规范。从两部办法规定来看，特许经营权的授予应该经过公平竞争程序。特别是2016年6月国务院公布实施《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）之后的增量项目和到期延续项目，如新签订特许经营协议未经公平竞争程序可能会被认定为重大且明显违法情形而无效。

四是调查特许经营权业务范围是否完整。比如目标公司的特许经营权是否是“独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利”，如若不是，则应重新评估并购目标公司后的收益问题并相应调整价款。

五是调查特许经营权的地域范围是否明确完整。是否存在地域范围重叠或地域边界不明的风险。该风险通常表现为两个燃气企业对同一个地域均主张享有特许经营权或紧邻的两个不同地域的特许经营权之间的边界不明确。

六是明确特许经营权剩余期限。目标公司在约定的特许经营期限内才能享有排他的特许经营权利，因此要明确目标公司剩余的特许经营期限是否满足贵公司持续经营的要求，并将剩余期限作为交易对价的重要因素予以考虑。

七是调查核心条款等内容规范性。特许经营权的定义、特许经营业务范围、特许经营区域范围和期限、服务标准和价格条款应当属于认定特许经营协议必不可少的核心条款，缺少核心条款将会影响协议性质的认定。因此贵公司应当对前述核心条款的规范性进行调查，是否存在约定不明、含糊不清的情况。

2. 核查特许经营实施过程规范性

除了核查《特许经营协议》签署规范性外，我们还应该关注目标公司特许经营实施过程中存在的风险。

一是调查目标公司是否存在投资不足、设施建设不力的问题。一般情况下，特许经营协议中对于燃气企业的投资规模、投资周期以及供气规模均有约定，但是部分燃气企业在取得燃气特许经营权之后，由于资金或者技术问题，建设规模未达到特许经营协议约定要求，甚至怠于开展燃气管道建设，荒废特许经营权。此时存在政府有权依据《特许经营协议》单方撤销特许经营权的风险。

二是调查目标公司经营过程中是否遭受有关部门的检查、处罚。比如04办法中规定了主管机关要对特许经营企业进行中期评估，事实上有些省份也开展了中期评估。因此对于前述开展中期评估省份的目标公司进行合规调查时，要重点关注中期评估的结果，是否遭受相关部门的否定性评价。

三是调查目标公司经营过程中是否存在与竞争对手私下签订区域划分协议、擅自处置抵押重大燃气设施以及整体行政区划范围内是否存在多家燃气企业等情形。有针对性地了解目标公司的经营现状才能准确评估并购项目的对价和未来市场发展趋势，避免因前期调查不严密而造成事后损失。

（一）价格政策和服务收费政策

作为涉及民生的公用事业企业，当地政府会在成本监审后对价格确定合适的利润率，燃气企业不得随意涨价，从而影响民生用气。而根据现行国家和各地方普遍性规定，城镇燃气销售环节通常纳入政府定价目录根据物价部门即时发布的政策文件统一执行，燃气工程安装环节需根据当地实际情况确定执行政府定价或者市场竞价，燃气服务领域的市场化程度较高，一般均由燃气企业根据市场环境自由定价，但仍需注意自主定价的合理利润率和明码标价规范问题。

对于具有市场支配地位的燃气企业，如果违反有关价格法规政策，即涉嫌设定不公平的价格的垄断行为，如果不具有市场支配地位，则也可能应违反价格法规政策被处以行政处罚。

（二）如何识别风险

1. 对于执行政府价格政策的合规调查

在燃气并购项目合规调查中，应先总体调查当地主管部门是否有书面的燃气价格文件，目标公司内部是否有价格政策文件，目标公司收取燃气费用时是否严格遵守价格文件。

其次，应调查目标公司在燃气销售业务中是否存在设定不合理的收费项目。比如是否存在以下情形：在供用气合同中约定或通过告示、公文、通知等方式要求收取预付气费，但约定预付气费不能冲抵气费或不参与气费滚动结算；虽然在供用气合同中约定就收取的预付气费采用滚动结算方式，但实际预付气费不按照气费结算周期滚动；在供用气合同中对用户需交纳的预付气费设定最低限额。

2. 对于自主定价收费环节的合规调查

目前绝大多数燃气服务收费已形成自由竞争市场，由燃气企业根据市场环境自由定价。但在合规调查中，需要检查目标公司是否存在以下风险：

一是检查燃气工程安装业务领域中是否存在乱收费的现象，比如燃气工程安装费实施政府定价或指导价的区域，不按政府定价或指导价标准收费；燃气工程安装费实施市场调节的区域，收费标准明显高于成本或同一区域（可比区域）内其他经营者的价格，或者明显低于其成本其他经营者的价格；在成本基本稳定的情况下，设定超过或低于正常幅度的利润率；违反规定，收取或变更名目收取与建筑区划红线内燃气工程安装工程的设计、施工等服务和材料不相关的收费，如开口费、接口费、接入费、入网费、清管费、通气费、点火费等相关费用，涉及建筑区划红线外市政管网资产的增压费、增容费等，涉及市政管网到建筑区划红线连接的燃气工程安装费、接驳费、开通费等费用，以及其他成本已纳入配气价格的表具更换等收费项目；存在价格欺诈、价格串通、牟取暴利等不正当价格行为。

二是在用户服务业务中，检查目标公司是否设定不合理的收费项目，即在未实际提供产品或服务的情况下收取相关费用，例如应免费发放的燃气服务宣传手册，却向用户收取费用；以分解收费服务项目、重复收费、扩大收费范围等方式变相提高收费标准；在向收取主管道材料费、换表费、检定费、线损费、测试费、设备恢复拆装费、拆复费、培训费、IC卡费等费用时，违反法律法规、规范性文件的规定。

（一）关于HSE管理体系

健康、安全与环境管理体系简称为HSE管理体系，是近几年出现的国际石油天然气工业通行的管理体系，体现当今石油天然气企业在当下环境的规范运作，突出了预防为主、领导承诺、全员参与、持续改进的科学管理思想，是石油天然气工业实现现代管理的通行证。

燃气企业进行HSE管理的必要性包括：满足政府对健康、安全和环境的法律、法规要求；减少事故发生，保证员工的健康与安全，保护企业的财产不受损失；保护环境，满足可持续发展的要求；提高原材料和能源利用率，保护自然资源，增加经济效益；减少医疗、赔偿、财产损失费用，降低保险费用；满足公众的期望，保持良好的公共和社会关系；维护企业的名誉，增强市场竞争能力。

因此可以看到，燃气企业如具备有效的HSE管理体系，则说明该企业具有较为完善、现代化的管理体系，并且能够起到事前预防的效果，防止安全事故的产生，也能够贯彻环保的理念，避免触发相关部门的处罚。

（二）如何识别风险

燃气并购项目的合规调查应尽可能全面，如果目标公司具备有效的HSE管理体系，对并购之后的公司合规运营也会产生积极的影响。因此需要在合规调查环节中识别出来。

第一应该调查目标公司是否具有完善的HSE方面的内部规定和政策，并有效执行。比如在环境保护部分，是否有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施；在安全部分，是否有公司的安全生产规章制度和操作规程；在职业健康部分，是否有职业病防治计划和实施方案、职业卫生管理制度和操作规程等。为了验证前述内部规定的针对性，应核查是否关注员工安全健康、是否落实安全生产责任及保护生态环境、是否建立并执行环境因素、危险源辨识和风险控制程序、是否建立应对突发事件的指挥处置和响应预案、是否就定期检查落实安全责任制，进行考核和奖惩等。

第二应该对目标公司以前遭受政府部门在健康、安全、环境等方面的调查、处罚、诉讼等进行细致调查，排查调查、处罚、诉讼的原因，并调查清楚目标公司是否已按照规定履行相关责任、完成整改。

第三应该对目标公司是否聘请过专业机构、专业团队对其HSE管理体系进行相关调查。比如是否对目标公司重点危险源分布情况、应急响应处置、职业病防治等问题进行过细致调查。

（一）腐败与商业贿赂行为

腐败和商业贿赂行为是指以直接或间接影响采购结果或合同实施为目的，以回扣、促销费、宣传费、劳务费、报销各种费用、提供境内外旅游等各种名义直接或间接提供、赠予、收受或索要现金、实物和其他利益的不正当竞争行为。典型的腐败与商业贿赂行为主要有以下表现。

1. 与商业伙伴合作带来的合规风险

商业伙伴包括合资合作伙伴企业合作方、供应商、承包商、经销商以及广告公司、公关公司、咨询公司，以及其他代理公司等第三方。在与商业伙伴合作的同时，可能会由于各种原因，公司或者公司内部成员会通过与这些第三方存在给予财物、回扣，或者支付佣金、中介费等劳务报酬式商业贿赂等各式各样的商业贿赂形式来满足特定目的。

2. 其他的合规风险

除了礼品和款待、商业合作伙伴这些合规风险点比较高的事项之外，企业还面临着慈善捐赠、内幕交易、利益冲突等其它的合规风险点。比如慈善捐赠，如果企业的慈善捐赠不符合捐赠范围，或者不能明确接受捐赠方的身份和捐赠使用的计划，不能做到公开透明就容易形成商业腐败。特别是以公司名义向不符合社会组织定义的个人、组织、政党捐赠时，最容易形成商业腐败，产生合规风险。

（二）如何识别风险

1. 识别反腐败反商业贿赂机制有效性

合格的反腐败与反商业贿赂机制应在组织设计、制度流程、执行情况、运行机制等方面均是有效的。对目标公司进行合规调查也应该从前述四个方面进行调查：

一是审视组织设计。即审视：1、目标公司相关决策者是否正式批准反腐败与反商业贿赂合规方案，并且明确表示全力支持执行该方案？2、是否有相关程序，确保审计委员会、监管委员会、董事会等可以监控、评审，并对合规方案的可行性和有效性做出独立评估，以及及时获取任何问题的报告？3、是否有该领域的专业人士能够指导整个企业相关领域的风险评估？4、是否有相关流程，在开发、执行、评估、改善反贿赂方案时与相关利益方沟通，比如向员工咨询？

二是检查制度流程。即检查：1、目标公司是否有明确的政策以及相关零容忍的行为规范，明确定义贿赂行为，并且禁止一切形式的贿赂行为？2、是否有相关流程、保证对账本和记录进行真实性核查，确保其恰当合理地记录包括代理商和其它中间方在内的所有财务往来，确保没有小金库、不明交易和假账？

三是询问执行情况。即询问：1、是否有措施确保杜绝不当付款？2、目标公司专门的合规管理能否切实针对已发现的贿赂风险？

四是考察运行机制。即考察：1、目标公司是否有内部监控体系，包括账务和机构核查、会计和记录保存管理，并由内部审计人员定期审计，确保有效抵制贿赂？是否鼓励员工和商业合作伙伴表达顾虑，并且提供安全畅通的渠道，使得员工和商业伙伴可以寻求建议、表达顾虑、举报违规行为而不遭到报复？

2. 识别是否存在腐败和商业贿赂的行为

除了识别目标公司反腐败反商业贿赂机制有效性外，还应该就目标公司以前或现在是否遭受相关部门的调查、处罚、起诉等进行询问调查。如果目标公司以前已存在相关处罚，则应就具体行为进行详细调查，比如是否存在必要性、相关处罚是否已履行完毕、目标公司是否已完成整改。

在燃气并购项目中，收购方一般比较重视对于资产的法律尽职调查，事实上，在合规大背景下，在资产尽调之外，同时加强对目标公司合规方面的调查，才能有效预防和降低项目的整体法律风险。另外，燃气企业也要重视和加强交易的经营者集中申报评估，避免应报未报的情况。