燃气特许经营协议什么情况下无效，看最高院的裁判观点

关于特许经营协议效力的审查，在司法实务中则存在不同的观点。有的法院认为特许经营属于行政许可，从行政许可这一行政行为的角度判断授予、取得特许经营权的合法性及特许经营协议的效力。有的法院认为属于行政协议，可参照适用民事法律规范审查其效力。本次小编选取的最高院公报选登的这则裁判文书为第三方燃气公司诉请确认燃气特许经营无效的情形。案件的审理焦点聚焦在诉争燃气特许经营协议的效力上。该案经过鹤壁市中院一审、河南省高院二审，再审至最高人民法院。

本案，最高人民法院认为管道燃气特许经营协议作为政府特许经营协议，属于典型的行政协议，兼具“行政性”和“合同性”。法院在审理行政协议效力认定案件时，不但要根据行政诉讼法及相关司法解释规定的行政行为无效情形进行审查，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

根据行政诉讼法和司法解释的规定，行政行为无效的情形为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，具体包括：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。从民事法律规范的角度，则还需根据签订协议时有效的《合同法》第52条关于合同无效的规定，综合判断特许经营协议是否存在无效的情形。

对燃气公司而言，本案对特许经营权的获得、特许经营协议的签订，尤其特许经营范围的约定以及相关的权利救济等方面也会有所启发。

以下为正文：

（鉴于选登裁判文书篇幅较长，为便于阅读，本文仅节选裁判摘要和法院观点部分，以飨读者）

濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案

【裁判摘要】

行政协议系行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。管道燃气特许经营协议作为政府特许经营协议，属于典型的行政协议，该协议兼具“行政性”和“合同性”。人民法院在审理行政协议效力认定案件时，不但要根据行政诉讼法及相关司法解释规定的无效情形进行审查，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

最高人民法院行政判决书

（2020）最高法行再509号

二审法院经审理认为，一、管道燃气经营属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，管道燃气特许经营协议中关于经营范围的内容属于行政许可。本案中，濮阳市城管局与华润公司于2012年8月21日签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》3.4载明：“乙方管道燃气经营区域：濮阳市规划区（包括但不仅限于华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业集聚区）等以及下属的各乡镇）及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。”

华润公司以2005-2020年城市规划图、燃气规划图等证据主张涉案争议经营区域在其燃气特许经营许可范围内，濮阳市政府、濮阳市城管局、华隆公司虽然均主张该争议区域边界不明，但未提供相反证据予以证实。濮阳市政府主张华润公司提供的城市规划图已经废止，但未提供相应证据予以支持，且濮阳市政府、濮阳市城管局、华隆公司均未提供濮阳市其他城市规划图等来证明规划图之间关于涉案争议区域不一致、边界不清晰或未包含涉案争议区域的事实，故该院对华润公司的主张予以支持。濮阳市城管局于2013年12月10日与华隆公司签订的被诉协议约定的经营区域，与其和华润公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》约定的经营区域部分重叠，该重叠部分属于重复许可，自始不发生法律效力。因涉案争议区域是签订被诉协议的基础，故该协议依法应属无效协议。

……

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决：一、撤销一审法院（2014）鹤行初字第38号行政判决；二、确认2013年12月10日濮阳市城管局与华隆公司签订的被诉协议无效。本案一审和二审诉讼费各50元，由濮阳市城管局、濮阳市政府、华隆公司共同负担。

……

（最高人民法院）本院认为，为了实现行政管理及提供社会公共服务的需要，濮阳市城管局和华隆公司签订了本案被诉协议。该协议属于典型的政府特许经营协议，即政府根据有关法律、法规的规定，在提供社会公用产品或公共服务领域，通过市场竞争机制，选择公用事业投资者或者经营者，授权其在一定期限和范围内进行经营管理、并与其订立的协议。因政府特许经营协议具有行政法上权利义务内容，故其属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，依法属于行政诉讼受案范围。《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”因此，濮阳市城管局具有签订被诉协议的法定职权，其作为能够独立承担法律责任的行政主体，是本案的适格被告。濮阳市政府不是签订被诉协议的主体，一、二审法院关于其不是本案适格被告的认定，本院予以认可。

本案争议焦点为被诉协议是否存在无效情形，以及华润公司关于被诉协议侵害其权益的主张是否成立。行政协议作为一种特殊的行政行为，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，人民法院在审理行政协议效力认定的案件时，首先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查，此外，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

一、本案被诉协议是否存在行政诉讼法规定的无效情形。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据行政诉讼法的规定可知，无效行政行为是指该行为存在“重大且明显”的违法情形。“重大”一般是指行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响；而“明显”一般是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能够作出判断的程度。行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为无效。在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》的解释》中，对行政行为无效情形亦作了例举式规定。该解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的＇重大且明显违法＇：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”

本案中，被诉协议约定了华隆公司在濮阳市特许经营管道燃气的区域、年限等内容。《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”据此，濮阳市城管局具有负责濮阳市包括城市供气在内的市政公用事业特许经营管理工作的职权。根据《建设部关于印发<关于加快市政公用行业市场化进程的意见>的通知》中关于“城市市政公用行业主管部门代表城市政府与被授予特许经营权的企业签订特许经营合同”的规定，濮阳市城管局作为城市市政公用行业主管部门，与华隆公司签订被诉协议，具有法律依据，因此，该协议不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权限”的情形。

此外，该协议中也不存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。因此，本院认为，被诉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。

二、被诉协议是否存在民事法律规范规定的无效情形。

本案被诉协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，华润公司未提出被诉协议违反前述法律规定的主张，且被诉协议作为在濮阳市城管局和华隆公司之间签订的政府特许经营协议，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。

三、华润公司关于被诉协议侵害其权益的主张是否成立。

第一，根据本案再审查明的事实，华隆公司与华龙区政府于2010年8月18日已签订《濮阳市濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》，该合同约定华龙区政府授权华隆公司在濮东产业集聚区独家投资建设城市燃气管网。尽管该合同中关于特许经营权年限、区域等约定在2015年12月经人民法院生效判决撤销，但华隆公司基于该合同已于2010年开始在濮阳市投资建设燃气管网，相应的项目用地、建设项目、工程规划经过濮阳市、华龙区政府相关职能部门审批，其经营的天然气管网低压输气管线建设项目经过备案，河南省住房和城乡建设厅亦向华隆公司颁发了燃气经营许可证。上述事实可以证明，华隆公司早在本案被诉协议签订前，已实际在濮阳市濮东产业集聚区投资修建管道并经营管道燃气。

第二，根据本案再审查明的事实，在华润公司与濮阳市城管局签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》之前，濮阳市法制办就该协议作出濮政法审［2012］81号《法制审核意见书》，指出华隆公司、濮阳县博远天然气有限公司、濮阳市天伦燃气有限公司均对该协议所涉特许经营区域提出异议，建议濮阳市城管局进一步协调，对各方特许经营区域予以明确，达成一致意见。该事实可以证明，对于华润公司管道燃气的特许经营范围是存有争议的。

根据《河南省城镇燃气管理办法》第十二条规定，“特许经营协议应当明确特许经营内容、区域、范围、有效期限及服务标准等”。《河南省住房和城乡建设厅关于进一步规范全省城镇管道燃气特许经营管理的通知》中亦有“签订特许经营协议时要充分考虑到城市发展的动态变化，对特许经营的区域要明确界定，标明四至并附《特许经营区域范围图示》”的规定。根据原中华人民共和国建设部建城［2004］162号《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》中《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃气特许经营协议中“特许经营权经营范围”应当标明地理四至。

因此，签订管道燃气特许经营协议时，应将特许经营的范围标明地理四至，即东西南北各至何路、何界，该特许经营的范围应当是相对固定的。华润公司于2012年8月21日与濮阳市城管局签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》，将特许经营范围约定为“濮阳市规划区”，该约定并没有明确的地理四至，且“濮阳市规划区”亦非一级行政区划。据此，华润公司虽与濮阳市城管局签订特许经营协议的时间早于本案被诉协议签订时间，但因《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》约定的特许经营区域四至不明，故不能证明被诉协议与其经营区域部分重叠，亦不能证明华润公司的合法权益受到侵害，故本院认为华润公司关于被诉协议侵害其权益的主张不能成立。

此外，本院还认为，对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定，另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的，从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定要采取谨慎的态度，如果可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。本案中，濮阳市城管局通过与华润公司签订补充协议明确四至，以及华隆公司、华润公司各自按照实际经营区域办理燃气特许经营许可证，都可以说明市场秩序已经稳定。

……

判决如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2018）豫行终111号行政判决；

二、撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决；

三、驳回濮阳华润燃气有限公司的诉讼请求。