总包新政下，设计企业如何做好业务风险防控？
发布时间：2020-06-16 08:49
作者：李腾 孟祥超 中国勘察设计杂志
2016年5月20日，住建部正式印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）。该文的出台，是进一步深化建设项目组织实施方式改革、深入推广工程总承包制、提升工程建设质量和效益以及工程总承包供给能力的重要指导文件。它从工程总承包项目的发包条件、招标过程、分包管理、监管手续、管理体系等方面作出了规定，也从操作层面给出了具体意见和措施。2020年3月1日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）开始施行，《管理办法》符合党和国家对高质量发展的总要求，有利于推动我国建设组织模式变革，同时解决国内各地方在工程总承包模式的实践中关于工程总承包的政策性规定互相矛盾的问题，将极大地促进我国工程总承包实现规范化发展。随着政策及市场的推动，越来越多的设计企业开展工程总承包业务，但由于工程总承包项目所包含的内容较为复杂，面对的环境具有许多不确定性，在项目实施过程中，由于经营决策、政策变化、不可抗力、技术方案不成熟、管理程序不规范、设计变更、工程量遗漏、发生质量或安全事故等原因，容易造成投资、质量、工期、安全等方面的损失。同时，由于绝大多数设计企业缺乏管理经验，不能很好地规避上述风险，为企业带来了不可估量的损失。
我国现行的政策法规基本还是按照勘察、设计、施工、监理分别制定的，在许多方面和工程总承包不匹配。例如，工程总承包项目如何招投标、评审报价，仍没有完全统一的规定；市场准入存在差别，承担可研、初步设计的企业是否能够参与工程总承包投标，各地还存在一些惯性思维；设计、采购、施工的适用税率是否必须一致或采用不同税率计税，也无依据；总价包干合同和政府审计作为结算依据之间的冲突等。这些政策层面的问题如果得不到解决，势必会对工程总承包的实施和发展造成阻碍，也会给工程总承包企业履约带来较大的风险。《管理办法》虽然明确了设计企业可以直接申请施工资质的途径和要求，但就目前而言，设计企业一般仍不具备施工资质，在承接工程总承包业务时，需要与施工企业组成联合体完成。是否有经过实践检验的、可信赖的合作伙伴，也是摆在设计企业面前的难题。合作施工企业的选择，对于工程总承包项目在实施过程中可能面临的质量、进度、安全等风险的防范，起着极其关键的作用。工程总承包的项目管理不是简单的设计管理、采购管理、施工管理的叠加，而是一个系统工程，要求企业建立与行业发展相适应、与自身管理模式相匹配的组织体系、资源配置、管理程序和作业指导文件。多数设计企业习惯于工程设计，项目管理机构不够完善、管理相对粗放，严重制约了工程总承包市场的拓展。虽然《建设项目工程总承包管理规范》GB/T 50358-2017对工程总承包管理机构和岗位作出了要求，但真正能够实现管理机构转型的设计企业屈指可数，企业组织和管理风险尤为突出。工程总承包是一种高风险、高回报的业务形式。能否取得高回报，取决于企业实施项目和管控风险的能力。与单纯的设计业务相比，工程总承包项目要面临合同范围扩大、业务范围扩大和管理范围扩大等带来的风险。这些风险的风险因素更为集中、不可预见的风险更多，更需要加强全面风险控制，在风险凸显前就应当察觉，并能及时就风险影响的范围和程度采取相应的对策、措施，以提高抵御风险的能力。采用总价包干合同形式的，由于在签订合同时项目没有详细的图纸等基础资料，一旦报价出现偏差和对项目风险因素考虑不够周全，或项目管理过程中出现失误，就往往会造成履约过程中的亏损。而亏损往往可能是百万、千万级的，这对体量较小的设计企业来说，无疑是很难承受的。虽然《管理办法》第十五条作出了“建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险”的规定，但这种分担必须附加前提条件，即发包人应当支付足够的风险对价，而不是简单的一句“本项目是工程总承包模式，所有风险由乙方承担”。《合同法》的基本原则是等价有偿，如果发包人将自身应当承担的风险转嫁给承包人，那么其应当支付相应对价，否则就破坏了“市场公平、等价有偿、显失公平”的基本原则。工程总承包模式宽泛的管理范畴，要求总承包企业必须具备大量懂技术、精成本、通商务、擅管理的复合型项目管理人才。传统的设计企业在向工程总承包企业转型的过程中，由于原来培养的大多是技术方面的人才，普遍缺乏复合型人才。设计人员从技术思维转向管理思维、从局部思维转向全局思维，需要一个较长的过程。中建西北院在实践中很重要的一项工作是培养和积累适合工程总承包业务发展的复合型管理人才。这一问题不是简单地靠社会招聘或引进就能很好地解决，因为单独懂技术、精成本、通商务或者擅管理的人容易获得，社会已经积累了大量的各类型人才，对于设计企业而言，但获得企业适用的复合型管理人才并不是一件容易的事。在工程总承包模式下，总承包企业要对项目的质量、安全等全面负责，是第一责任人。而项目的安全生产管理又和施工企业的管理水平和重视程度直接相关，工程总承包企业经常面临“心有余力不足”“隔靴搔痒”等困境。因此，如果工程总承包企业的安全体系不健全、监管不到位，将面临极大的管理风险和责任。例如，“江西丰城电厂事故”，作为工程总承包单位的设计企业就被追究了主要安全管理责任，可以说是给全部开展工程总承包业务的设计企业敲响了警钟，但设计企业是否真正具备较强的安全生产管控能力，仍需接受进一步检验。设计企业并非是资金集中型企业，往往无法承担较大的资金和财务风险。一般的中小型设计企业，在开展工程总承包业务时，可能会“一着不慎、满盘皆输”，大型设计企业也可能会出现坏账、死账等不良后果。一些项目需要解决客户的融资问题，需要将融资、设计、采购、施工通盘考虑，即用FEPC模式来运作。但是，目前大多数设计企业都不具备资本运作能力，因此，在实际操作中会产生较大的资金风险。有意长久发展工程总承包业务的设计企业当成立专门的政策研究和培训部门，明确专门的人员分工；紧盯政策及市场的变化，对国家和地方的政策法规及时研究和组织学习；深挖政策出台的背景和目的，处理政策中的“危机”，对政策风险进行防范和控制，及时抓住机遇。最重要的是，需要从政策出台的背景和政策条文中，准确分析和预判未来一定时期内工程总承包业务的发展方向和主要实施路径，从而建立起与自身相适应的管理体系，以促进业务的稳定健康发展。作为承担工程总承包业务的设计企业，在选择施工合作伙伴时应当从以下方面进行分析、考察、决策：一是合作伙伴的信誉、在社会及行业内的地位；二是合作伙伴的企业性质和上下游关系；三是合作伙伴的资金财务状况；四是合作伙伴的资质等级及项目经验；五是合作伙伴涉及的诉讼及仲裁案件情况；六是合作伙伴的其他相关因素。除了要考虑上述因素外，还需要将双方合作协议进行规范化和精细化，将涉及到的责任、权利、义务等约定落实到合同文件中。对设计企业来说，尤其要将不擅长的施工内容的各类责任明确由合作伙伴承担，采用风险转移的策略，以降低设计企业在工程施工中面临的风险及可能造成的损失。设计企业需要尽快从机构和制度上完成转型，设立专门开展工程总承包业务的部门、配套项目实施所需的职能部门。在完善企业管理机构的同时，完善项目管理机构，保证项目管理人员数量和质量。在国家政策和法规约束下，制定适用于本企业的管理标准和规章制度，做好规范化、精细化项目管理工作，降低本企业的组织和管理风险。中建西北院针对工程总承包业务专门成立了工程管理公司，并向下设置了市场部、设计交付部、合约采购部、工程控制部、安全生产办公室、创新发展中心、综合管理部七个职能部门，同时坚持以项目实施为中心的原则和要求，完善企业组织，加强企业级对项目的配合、协助、管理等职能。一方面，制定合理的经营管理办法。对于项目承接和合同签订要重视经营质量，进行项目的标前风险评估，设定承接底线，从根本上杜绝项目的“先天风险”，这是工程总承包项目风险防控重要的一环；另一方面，健全合同管理职能。企业内部的经营部门、财务资金部门、合约管理部门、法务部门应切实负起责任，在与客户进行合同谈判时，就要充分利用相关法律法规以及自身经验等，与客户商定合理的风险分配原则，设计企业作为承包方，决不能无底线妥协，在合同中承担无限风险。从目前工程总承包的发展趋势来看，未来工程总承包项目的承包范围极大可能是按照“施工图+施工”的模式进行推进，合同价格形式也会是基于初步设计下的总价包干。这就要求，设计企业必须具备在前期缺乏详细施工图设计文件时进行清单编制和报价的能力。清单编制和报价的质量好坏，往往决定着项目的盈亏密切相关。因此，设计企业需要在发挥自身设计技术优势的同时，加强成本管理水平与设计优化能力、制定设计与成本综合管控的管理方法和管理制度，这是设计企业开展工程总承包业务必须要具备的能力之一。设计企业如何获得复合型人才？笔者建议，企业应当采用“自培为主、招聘辅助”的人才策略。自培为主是指在设计企业内部，要利用工程总承包这一新平台，将专业技术人才尽快转型为适应工程总承包所需。设计企业的员工普遍具有规划、建筑、结构、给排水、暖通、电气、景观等专业背景，通过提供有竞争力的薪资待遇，并考虑个人发展意愿，采用企业内部选聘、内部调派等形式，优先选用企业原有员工。加大重点院校应届毕业生的招聘力度，录用认同企业文化和理念、志同道合的优秀毕业生，到岗后企业应安排有经验、有能力的老师进行传帮带，制定合理的人才培养计划，使其快速成长为项目所需的复合型人才。招聘辅助是指在设计企业转型起步、扩展过程中人力不足、缺失某专项人才等情况下，企业可采用社会招聘的形势，快速补充人员。此类人员虽然到岗后能很快展开工作，但时常存在对企业的认同感不够、人员的稳定性不足、录用前的了解是否充分和真实等问题，是否能够短期内成长为企业所需的复合型人才，存在较多未知因素。通过上述两条人才通道，可以有效获得熟悉项目运作的复合型人才，这也是设计企业能在工程总承包领域长足发展的关键所在。为开展工程总承包业务，中建西北院专门申请了安全生产许可证，确保工程总承包项目的安全生产管理合法、合规。在院、公司两级分别建立健全了安全生产管理机构，完善了安全生产管理体系，制定了安全生产管理制度。所有管理人员全员参加安全生产培训，主管领导、安全生产办公室人员、项目经理、安全工程师按照要求参加考试，并取得了注册安全工程师、安全生产管理三类人员等相关证书。没有安全就没有生产，有了安全才能生产。在实际安全管理工作中，中建西北院把安全生产时刻放在首位，并在项目管理中推行安全生产工作“三全”管理，即安全管理工作要做到全面管理、全员管理、全程管理。设计企业开展工程总承包业务，应提高财务资金部门的工程财务管理水平，从资金管理方面反作用和反要求项目管理，以规范项目的财务资金管理，守住财务制度的红线。通过规范的财务资金管理和项目管理的有效结合，可有效预防设计企业的资金链容易紧张、应收账款增加等问题，为企业降低风险。同时，必须提高资源的调控和使用效益，建立严密高效的资金管理体系，结合企业的实际进行适当的资源整合，加大应收账款清欠力度，以充盈的资金链和资金财务防控措施提升企业的抗风险能力。对设计企业而言，工程总承包业务既是机遇也是挑战。无论是从全球承发包模式主流还是从国内建筑业改革的方向来看，业务转型必将是所有设计企业必须面对的重要问题。如果设计企业不开展工程总承包业务，就很可能面临原有的施工图业务部分流失，从而增加企业的经营压力。设计企业应在充分分析自身优劣势的前提下，合理确定转型方向及转型路径，借鉴行业先进经验，尽快补齐短板，制定适合自身发展的管理与组织模式，构建核心能力，将风险防控放在突出的位置并贯穿项目始终，才能够支撑企业的健康稳定发展。
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