中央文件再定调天然气市场化改革：适时放开天然气销售价格

5月18日晚间，新华社受权发布《中共中央 国务院 关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《意见》）。《意见》提出稳步推进自然垄断行业改革，其中，“推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场。”

“适时放开天然气气源和销售价格”这一表述上一次出现在官方文件中，可追溯到2017年13部门联合印发的《加快推进天然气利用的意见》。彼时的文件提出，“上游经营主体多元化和基础设施第三方公平接入实现后，适时放开气源和销售价格。”时隔三年，政策文件规格升级，天然气价格市场化的条件也更为成熟。

中国石化经济技术研究院调研室主任罗佐县接受澎湃新闻采访时表示，《意见》应与不久前公布的新版《中央定价目录》及五部门联合印发的《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》结合起来理解。“定价目录表态、储气设施增加供应能力，为市场化定价助力，新出台的《意见》中关于天然气价格市场化定价的表述可以视为系统归纳总结和提升。环环相扣，一级一级递进。”

罗佐县分析称，《意见》特别强调“适时”放开市场定价，是基于当前天然气行业推进市场化短板太多的现实考虑，“改革需要一步一步推进，适度加快。所以有了适时的提法。”

天然气全产业链包括上游气源、中游储运和下游分销，销售价格即下游终端销售价。长期以来，国内天然气定价机制中的“计划”与“市场”交织，尚未形成一个完整顺畅的天然气价格体系。在“管住中间、放开两头”的油气改革背景下，2011年以来，中国天然气价格市场化改革向纵深推进。

近年来，我国先后放开了海上气、页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气的气源价格及直供用户用气、储气设施购销气、交易平台公开交易气，价格均由市场形成，只有国产陆上管道天然气和进口管道气仍受到政府管制。今年3月国家发改委发布的新版《中央定价目录》进一步明确改革渐进路径：2015年以后投产的进口管道天然气，以及具备竞争条件省份天然气的门站价格，由市场形成；其他国产陆上管道天然气和2014年底前投产的进口管道天然气门站价格，暂按现行价格机制管理，视天然气市场化改革进程适时放开由市场形成。

新版《中央定价目录》最令业内关注的是，将旧版的定价项目之一由“天然气”修改为“油气管道运输”，天然气门站价格被移出目录。作为市场化过渡机制而存在多年的门站价格，可以简单理解为天然气批发价格，是上游管道天然气供应商与下游购买方（包括省内天然气管道经营企业、城镇管道天然气经营企业、直供用户等）在天然气所有权交接点的价格。以此为界，天然气门站及以上价格由国务院价格主管部门（国家发改委）管理，门站价格以下销售价格由地方价格主管部门管理。

从逐渐淡化门站价到适时放开天然气销售价格，新版《中央定价目录》可视为对全面放开天然气价格的制度性准备，《意见》则是在此基础上的进一步延伸。

“新版定价目录将天然气门站价移除后，业内曾就这是否意味着天然气门站价就此放开展开讨论。《意见》对此予以明确，有了定论。”上海石油天然气交易中心副总经理付少华对澎湃新闻表示，尽管上游气源供应的市场化定价程度较高，但由于下游销售环节一直未放开，导致上下游的价格传导极不顺畅，下游销售价格很难与上游门站价同时间、同幅度进行调整，改革落地难度大。与以往的行业政策相比，权威性更高的《意见》同时提及天然气气源和销售价格放开与中游管网公平开放，有利于扫除当前改革阻碍。

怎样的时机和条件算是可以“适时放开气源和销售价格”？

罗佐县认为，市场化定价的基本条件是有众多的买方卖方，目前国内条件还不完全具备。未来路线是以点带面逐步推进，《意见》关于天然气定价的说法也体现了这一精神。近期优先试点价格市场化的地区应该是浙江、江苏、广东、上海等气源充分地区。

北京燃气集团研究院副院长白俊此前曾撰文对定价目录中的“具备竞争条件的用气省份”作出分析：从各省天然气市场来看，内陆省份天然气供应主体相对单一，沿海省份天然气供应除了管道天然气，多数也有进口液化天然气（LNG）供应，而随着LNG进口主体逐渐多元化，沿海省份的天然气供应竞争更容易形成。随着相关改革的推进，预计上海、广东、江苏、浙江、天津等地有望走在取消门站价格管制的前列。

另有天然气行业资深从业人士对澎湃新闻分析称，国家石油天然气管网集团有限公司成立后，管输和销售分开，将助推目前价格“一段放开、一段管制”的天然气产业链走向全面市场化定价。

“为什么《意见》要强调适时放开？主要是目前硬件设施还不完全具备，气源还不够丰富和供应灵活。接下来，国家管网、省网会进入快速发展期。新冠疫情爆发后国际气价处于低位，也正是国内进口企业利用海外资源的好时机。“该人士认为，再下一步，《天然气利用政策》将退出历史舞台，因地制宜，不再对天然气的利用领域作过多限制。

除了直接与油气改革相关的内容外，付少华认为，《意见》所提出的“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”同样值得关注。“与国际接轨，不光指商品标准和商品流通的接轨，也包括市场规则。”从大宗商品交易来说，很多的市场规则都只是针对国内市场，国内投资者，国际投资者参与很少，即使想参加，也存在不少问题，其中，游戏规则的差别就是障碍之一。注重规则性开放，提升开放能级、学习国际经验，有助于倒逼破除市场制度障碍的限制。